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发布时间：2025-04-05 14:48:13编辑：钻坚仰高网浏览（56）

[31]以行政裁量为主要研究对象的山村恒年则认为，行政法学应把行政机关所作行政行为的构成要素，即目的→行为规范的认识→事实认定→预测→评价→选择→决定作为一个动态过程，考察行政裁量在各自阶段的合理性。

）国家主席条款的修宪建议，（《关于国家主席制度的修宪建议》，《一国两制研究》2014年第4期，8500字。）任免权，（后分为三文发表：《宪法中的任免权之任》，《哈尔滨工业大学学报》（法学版）2012年第4期，11000字。



是为立法者的立法定规矩。似乎进入到这样一种写作状态：心里只有问题，不再去想怎么论证，怎样才能学术一点，如何提高自己的理论水平，……以前的那些努力、上进心、执着、自愧不如仿佛都没有了，都放下了，都忘记了（可见焦虑也是一种杂念），内心变得很单纯，全心全意地关注问题本身，就是寻找答案，就是回答问题，回答的过程中自然要说理（自己说服自己），要论证（自己找论据给自己看），要分析（自己给自己梳理线索、阐释来龙去脉），……最终找到自己比较满意的答案时，一篇文章也就基本成形了。），我知道这类教学经验的总结在这种学术会议上是不上档次的，但一时也拿不出更好的论文。）2012年一边统稿《宪法权力解读》，一边写了民主与共和，（《民主与共和》，《战略与管理》2016年第1期，20000字。主要有：结社权（1-2月）、（后分为三文发表：《结社自由的宪法意义》，《燕京法学》（第二辑），中国民主法制出版社2007年版，8000字。

）2008年写了集会游行示威自由、（未在刊物上发表，后直接收入《宪法权利解读》一书，共30000字。（《国家安全委员会与50年代最高国务会议之比较》，《云南大学学报》（法学版）2014年第1期，14000字。（二）集体讨论成为行为法制度后的郑成宝等案 郑成宝等70人诉五莲县人民政府请求撤销行政征收决定一案，经一审、二审至最高人民法院再审。

[55]郑成宝等案，山东省高级人民法院（2017）鲁行终634号行政判决书。它既然只是首长负责制的一道运行环节，只是行政首长的一种工作规则，为什么要通过宪法和法律加以规定呢？哈耶克认为，在英国，需要公众普遍遵循的法律大多是由法院通过判例确立并实施的。裁判文书虽未载明，但可解读出五莲县人民政府的言外之意是，在法律规定不明确的情况下，其有权自行裁量是否由常务会议集体讨论，以及由什么样的会议集体讨论。它之所以被制定为法律，是因为立法机关在法律上确定政府任务时，不得不附随地规定其职责或手段，既给予授权，又予以规范。

二、基于行政过程的集体讨论 （一）从结果拉伸为过程 德国学者迈耶从近代德国国家学中分离出行政法学，创立了行政法话语体系，为纷繁复杂的行政活动建立了逻辑框架。对属于内部行政法范畴的行政决策规则及会议制度，有的国家早将其截取为外部行政程序。



[美]理查德·J ·皮尔斯：《行政法》（第1卷），苏苗罕译，中国人民大学出版社2016年版，第1页。[24]参见王名扬：《美国行政法》（上），中国法制出版社1995年版，第52-56页。[7]参见《俄罗斯社会主义联邦共和国宪法》（1918年）第37条等，载北京大学法律系宪法教研室、资料室编：《宪法资料选编》（第5辑），北京大学出版社1981年版，第152页。如以相对人的权利保障为中心，增进行政行为的公正性、准确性、效率性和可接受性，[34]那么必然要把外部行政程序回溯到行政行为作出之前，但到底应从哪里开始截取？结合本文的主题，是否应截取本来属于行政机关内部的行政决策及集体讨论？集体讨论的表现形式是会议，集体讨论制度也就是会议制度。

同时因为对政府来说，要完成有关任务就需要统一的规则，更重要的是需要获得公众的合作和支持。为此，《重大行政决策程序暂行条例》第30条第2、3款专门作了明确要求。[38] 我国尚未制定全国统一的行政程序法。《重大行政决策程序暂行条例》第3条第1款列举规定了重大行政决策事项的范围。

[36]参见《美国联邦行政程序法》第552条之二，载《世界各国法律大典》总编译委员会：《美国法典·宪法行政法卷》，中国社会科学出版社1993年版，第273-276页。该办法并非行政机关相互间委托的法律依据，而只能被视为委托关系存在的证据。



作为最高行政机关的苏俄联邦人民委员会，下设小型人民委员会和经济会议，实行合议制。该违法涉案决定之所以未被撤销，未支持郑成宝等人的诉讼请求，是因为关涉公共利益且该涉案决定的绝大部分内容已经实现。

[27]参见陈新民：《公法学札记》，三民书局1995年版，第55页。[2] 但是，1996年《行政处罚法》第38条第2款规定：对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。立法机关所重点关注的是确定政府机构及其官员任务、职责或手段的组织法。通过行政立法，它已从一项组织法和内部行政法制度，发展成为重大行政决策的法定程序，即行为法和外部行政法制度。郑成宝等人诉五莲县人民政府案的判决给出了态度，未经集体讨论作出的涉案决定是违法的。前文已经说明，组织法区别于行为法，其并非外部行政法，难以在法院适用。

我国行政机关的集体讨论制度兼具组织法和行为法的双重性质，具体需要按所调整的行政关系确定。[18]此后，行政行为成为行政法治的核心，并在理论上演化出行政许可、行政处罚、行政征收和行政强制等多种模式。

编制分区规划的城市的详细规划，除重要的详细规划由城市人民政府审批外，由城市人民政府城市规划行政主管部门审批。权力的合法化既不能依据行使者的身份，也不能依据其起源，而只能依据该权力所指挥内容的性质。

[14]参见关保英：《行政决策集体讨论决定质疑》，载《求是学刊》2017年第6期，第70-71页。即使要研究集体讨论制度，也只能讨论它的理想模型或完善治理，[1]及对行政行为合法性的担保。

[50]参见郑成宝等案，山东省日照市中级人民法院（2015）日行初字第91号行政判决书。法院认为，扬州市政府委托扬州市规划委员会审批《城市规划法》及江苏省实施办法所规定的详细规划，并不为法律、法规所禁止。本案中，有关详细规划的批准是以市长签发的市规划委员会会议纪要的形式出现的，是经过扬州市规划委员会审查同意后，由市长签字批准的，[42]因而该审批合法有效。他仿照司法裁判提出了行政行为概念，行政行为在具体情况中决定臣民的权利和义务。

作为验证，我们需要对集体讨论制度作为行为法制度前后的比较来展开分析。二战后，美国和德国等纷纷制定了行政程序法。

如果名为集体讨论，实际上只有一名负责人参加会议，则仍属于违反集体讨论制度。[34]参见[美]欧内斯特·盖尔霍恩、罗纳德· M.利文：《行政法和行政程序概要》，黄列译，中国社会科学出版社1996年版，第3-4页。

（二）讨论法律草案、审议行政法规草案。立法过程的特征是合议，行政过程的特征是裁量，司法过程的特征是公正。

这样，行政机关的集体讨论制度从组织法进入行为法，从行政机关的议事规则发展成为司法实践。[17]参见[英]弗里德利希·冯·哈耶克：《法律、立法与自由》（第1卷），邓正来等译，中国大百科全书出版社2000年版，第198-200、210页。[19][奥]凯尔森：《法与国家的一般理论》，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第230页。[8]参见[前苏联]瓦西林科夫主编：《苏维埃行政法总论》，姜明安、武树臣译，北京大学出版社1985年版，第63页。

这样，我国对集体讨论制度既在有关组织法中作了规定，又在行政程序立法中作了规定。[12]参见《政务院及其所属各机关组织通则》（1949年12月2日政务院通过，现已失效）第8条，《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》（1954年9月21日第一届全国人大第一次会议通过，现已失效）第29条。

但遗憾的是，二审判决书未显示对数量较多的解释，也未显示运用比例原则对行政裁量加以限缩，因而我们无法说明该案判决对《重大行政决策程序暂行条例》中其他重大事项的更多启示。[40]其实，区分内部行政法还是外部行政法、组织法还是行为法的标准在于，法律调整行政关系的重心。

（一）行政合议制的改革 议行合一制源于巴黎公社，在理论上由马克思加以总结。[56]郑成宝等案，最高人民法院（2018）最高法行申640号行政裁定书。